Édito

L’institut de la Gestion Déléguée et l’ Association des Maires des Grandes Villes de France se félicitent de pouvoir présenter la première cartographie des modes de gestion des services publics locaux dans les grandes villes et grandes agglomérations françaises.

Fidèle à sa mission d’intérêt général de recherche et de réflexion pour l’efficacité et la performance des services publics locaux, l’Institut de la Gestion Déléguée tient à remercier ses deux partenaires qui ont permis de réaliser cette étude, l’Association des Maires des Grandes Villes de France et Axe Image.

Cette cartographie présente au lecteur, non seulement la carte nationale des modes de gestion des services publics, mais aussi 11 cartes nationales sectorielles présentant chacune l’un des 11 services publics locaux retenus : distribution de l’eau, assainissement, collecte des déchets, valorisation des déchets, transports urbains, stationnement, réseaux de chaleur, restauration collective, petite enfance et palais des congrès-zénith.

Cette enquête a été menée tout au long de l’année 2012, elle est appelée à évoluer et sera réactualisée tous les deux ans. Certaines villes ont pu depuis cette date changer de mode de gestion dans un secteur particulier, nous leur demandons, si tel est exceptionnellement le cas, de bien vouloir nous excuser de présenter une donnée non actualisée.

Pour autant, la lecture de ce document permet d’ores et déjà de faire deux grands constats qui viennent battre en brèche certaines idées reçues sur la gestion des services publics locaux.

Non, il n’y a pas de choix « politicien » du mode de gestion des services publics locaux.

Ceux-ci, quelle que soit l’orientation politique de la majorité municipale ou communautaire, sont soit gérés directement en régie, soit délégués à une SEM ou à un opérateur public ou privé, pour des raisons essentiellement pragmatiques, liées souvent à l’histoire et aux habitudes, mais toujours dans le but d’une plus grande efficacité et d’un meilleur rapport coût-service rendu à la population.

Aucune ville, aucune agglomération française parmi les membres de l’AMGVF, n’utilise qu’un seul et même mode de gestion pour l’ensemble de ses services publics locaux.

Aucun service public local, n’est géré de manière uniforme non plus, sur l’ensemble de l’échantillon.

Non, il n’y a pas non plus depuis 1990, de tendance générale vers un choix dominant.

On observe par contre au cours de ces vingt dernières années de nombreux changements de mode de gestion, ou changements d’opérateurs lorsque celle-ci est déléguée, deux signes de saine concurrence et de recherche d’une plus grande efficacité.
Le changement de mode de gestion se faisant de manière équilibrée, aussi bien vers la remunicipalisation que vers la délégation et ce, pour l’ensemble des services publics concernés.

Il est vrai que la médiatisation particulièrement forte de certains retours en régie a souvent masqué cette réalité.

Autre enseignement de cette étude, sur cette même période 1990-2012, qui couvre, rappelons le, quatre mandats municipaux (1989-1995 ; 1995-2001 ; 2001-2008 ; 2008-2012 qui sera renouvelé en 2014), le développement de l’intercommunalité a entraîné lui aussi des changements de modes de gestion à l’occasion des transferts de compétences qu’il a induit.

Là encore, ces changements ont été faits dans les deux sens, sans que l’on puisse y déceler une connotation politique particulière.

On constate que les collectivités françaises, bien au-delà d’ailleurs des seules grandes villes et agglomérations, gèrent leurs services publics locaux de trois manières :

- Soit directement, sans que cela exclue d’ailleurs le recours au savoir-faire des groupes industriels qui interviennent alors souvent par le biais de marchés publics de prestation ou de construction.
- Soit en les déléguant, ce qui n’exclut pas d’ailleurs le recours au public, par le biais d’un groupe public ou par le biais d’une SEM dont le capital est en partie détenu par le secteur public.
- Soit en combinant les deux modes de gestion pour un même service public, comme c’est le cas par exemple d’une déchetterie gérée directement mais dont l’usine d’incinération est confiée à un prestataire privé.

Cette cartographie présente donc bien l’ensemble des modes de gestion choisis par les 98 grandes villes ou regroupements intercommunaux membres de l’AMGVF et non une répartition public-privé dans la gestion des services publics.

Cette dichotomie n’a pas de place dans la réalité et les interactions entre les deux sphères, quel que soit le mode de gestion choisi, sont beaucoup plus fortes qu’il n’y paraît en première lecture. C’est d’ailleurs heureux et cela constitue ce que l’on peut appeler le « modèle français des services publics locaux ».

Au-delà de la gestion, cette interaction apparaît d’ailleurs dans l’attachement réel de l’ensemble des agents des services publics, qu’ils soient de statut public ou de statut privé, à la qualité et à l’efficacité du service public rendu à la population, autre spécificité et autre force du modèle français.

Enfin, il est utile de rappeler qu’en France, quel que soit le mode de gestion choisi, c’est bien la collectivité territoriale compétente qui reste non seulement propriétaire des ouvrages, mais surtout responsable du service public local. Là où on parle souvent de manière inappropriée de privatisation des services publics locaux, il n’y a qu’une délégation au secteur public ou au secteur privé, avec transfert ou partage du risque.

Chaque fois que l’on fait ou entretient cette confusion, on méconnaît la réalité de la Loi et l’attachement des élus à leurs responsabilités envers leurs concitoyens.

Hubert du Mesnil, Président de l’IGD

Michel Destot, Président de l’AMGVF

Fidèle à sa vocation d’observatoire des services publics qui constitue l’une de ses missions, l‘Institut de la Gestion Déléguée a souhaité il y a deux ans, en partenariat avec Axe Image, entamer la publication d’une cartographie des modes de gestion de 14 grands services publics locaux.

La première édition a été réalisée en 2013 avec l’Association des Maires des Grandes Villes de France et a fourni une photographie unique de la réalité des modes de gestion dans ces grandes villes et agglomérations et de leur évolution, bien au-delà d’un certain nombre d’idées reçues.

L’institut de la Gestion Déléguée, l’AMGVF et Villes de France ont souhaité élargir cette étude à l’ensemble des villes et agglomérations de plus de 40 000 habitants et aux chefs-lieux de départements, ce qui représente près de la moitié de la population française.

C’est ainsi que nous sommes fiers de vous présenter ensemble ce nouvel Atlas, qui non seulement présente les modes de gestion dans les territoires de cette strate démographique mais actualise également la situation dans les Grandes Villes et Agglomérations. Notre enquête, réalisée après les élections municipales de 2014, reflète les orientations des nouvelles équipes élues à la tête des communes, agglomérations, communautés urbaines et métropoles. Nous adressons nos plus sincères remerciements à toutes les collectivités qui ont pris le temps de répondre à cette enquête.

Cette étude démontre une nouvelle fois qu’il n’y a pas de corrélation entre le choix du mode de gestion et l’orientation politique de la collectivité concernée, et qu’il n’y a pas non plus de tendance générale vers un choix de mode de gestion dominant.

A la lecture de cet Atlas, le lecteur pourra noter qu’il existe bien des spécificités liées à la taille démographique, tout du moins dans certains services publics. On observe ainsi une montée en puissance de la compétence intercommunale dans les villes de moins de 100 000 habitants, souvent plus récente que dans les très grandes villes, pour la gestion des grands services publics environnementaux.

En revanche, la proportion des collectivités qui réfléchissent à un changement de mode de gestion -quel que soit le mode de gestion en cours - est sensiblement la même dans les deux strates démographiques et s’établit en moyenne pour l’ensemble des services publics concernés à 17%.

Dans certains cas, on peut également constater des lignes de partage géographiques et non partisanes, tel mode de gestion étant majoritaire à l’ouest et à l’est ; tel autre au centre, au sud ou en Ile-de-France.

Ces disparités seront intéressantes à observer à l’avenir avec l’apparition du nouveau découpage régional et feront l’objet d’une présentation distincte dans quelques mois.

Enfin, le recours à la combinaison des modes de gestion est plus fréquent dans les collectivités de moins de 100 000 habitants.

Il ne s’agit là que d’une photographie que la prochaine édition de l’Atlas élargira dans deux ans, aux territoires de 20 000 habitants, ce qui permettra également de mesurer les changements intervenus sur une période de six années d’observation.

Ce d’autant, que la très récente réforme territoriale va venir bouleverser les compétences de certaines collectivités et que nous pourrons alors évaluer son impact sur la gestion des services publics locaux.

Enfin, il est utile de rappeler qu’en France, quel que soit le mode de gestion choisi, c’est bien la collectivité territoriale compétente qui reste non seulement propriétaire des ouvrages, mais surtout responsable du service public local. Il n’y a pas de privatisation des services publics locaux, comme cela peut être le cas dans d’autres pays.

Le libre choix du mode de gestion par les collectivités et sa réversibilité constitue un principe intangible de l’action publique auquel sont attachés l’Institut de la Gestion Déléguée et nos associations d’élus locaux.

Hubert du Mesnil, Président de l’IGD

Caroline Cayeux, Présidente de Villes de France

Jean-Luc Moudenc, Président de l’ AMGVF Territoires Urbains

Nous sommes heureux de vous présenter la troisième édition de notre Atlas des Modes de gestion des services publics Locaux.

Fidèle à sa vocation d’observatoire des services publics qui constitue l’une de ses missions, l‘Institut de la Gestion Déléguée a souhaité il y a 5 ans, en partenariat avec Axe Image, entamer la publication d’une cartographie des modes de gestion de grands services publics locaux.

Cet Atlas 2019 est en effet le troisième opus d’une série entamée dès 2013, complétée aujourd’hui des villes et communautés d’agglomération (EPCI regroupant plusieurs communes formant un ensemble de plus de 50 000 habitants autour d’une ou lusieurs communes centres de plus de 15000 habitants ou chefs-lieux de département de moins de 15 000 habitants pour un ensemble de 30 000 habitants).

Cet échantillonnage élargi nous permet, aux côtés de grandes villes et des villes moyennes, de confirmer trois enseignements délivrés par les précédentes éditions :

- Contrairement à une idée reçue largement répandue, le choix du mode de gestion des services publics locaux n’a pas de lien avec l’appartenance partisane des exécutifs locaux. Il est bien le fruit d’héritages locaux, mais surtout du choix clairement assumé du mode de gestion qui apparait aux élus des territoires comme étant le mieux adapté à leur situation, à leurs moyens financiers, humains et techniques.
- Il n’existe pas de territoire qui gère l’ensemble de ses services publics de la même manière, ce qui renforce l’idée selon laquelle le choix est avant tout pragmatique.
- Aucun service public n’est géré de manière uniforme sur tout le territoire national ou sur l’ensemble de l’échantillon étudié. Il existe des tendances lourdes, liées certainement à la technicité ou à la complexité de certains services publics, mais il n’y a pas d’uniformité en la matière.

Si les trois enseignements sont confirmés au fil de nos Atlas, de nouvelles particularités apparaissent dans cette édition 2019.

La première d’entre elles tient au fait que la recomposition territoriale née des importantes réformes de 2015 est en cours, qu’elle n’a pas encore apporté tous ses fruits et que des mutations sont en cours.

On peut en effet penser que les exécutifs locaux ont d’abord géré l’essentiel à leurs yeux et que la question des modes de gestion de leurs services publics est encore en jachère. Cela tient à la forte montée en puissance de la mixité des modes de gestion. La fusion d’EPCI et l’élargissement de périmètres ont laissé perdurer des contrats existants et parfois des modes de gestion différents.

La deuxième observation s’attache aux plus petits territoires. Le recours à la régie est bien souvent le mode de gestion privilégié du fait d’une moindre réversibilité.

La troisième est une confirmation. Quels que soit l’échantillon retenu et la période étudiée, les exécutifs locaux quand ils souhaitent changer le mode de gestion de tel ou tel de leurs services publics, le font indépendamment du mode de gestion initial.

Il n’y a pas de mouvement vers une « remunicipalisation », contrairement là encore à une idée reçue.

Enfin, il est utile de rappeler qu’en France, quel que soit le mode de gestion choisi, c’est bien la collectivité territoriale compétente qui reste non seulement propriétaire des ouvrages, mais surtout responsable du service public local. Il n’y a pas de privatisation des services publics locaux, comme cela peut être le cas dans d’autres pays.

Le libre choix du mode de gestion par les collectivités et sa réversibilité constituent un principe intangible de l’action publique auquel sont attachés l’Institut de la Gestion Déléguée et nos associations d’élus locaux.

Hubert du Mesnil, Président de l’IGD

Caroline Cayeux, Présidente de Villes de France

Jean-Luc Moudenc, Président de France Urbaine

Jean-Luc Rigaut, Président de l’AdCF

Nous sommes heureux de vous présenter la quatrième édition de l’Atlas des modes de gestion des services publics locaux. 

Fidèle à sa vocation d’observatoire des services publics locaux, qui constitue l’une de ses missions fondatrices, l’Institut de la Gestion Déléguée a souhaité poursuivre et renforcer l’action engagée depuis plus d’une décennie, en partenariat avec France Urbaine et Intercommunalités de France. L’objectif demeure inchangé : contribuer à une meilleure connaissance de la réalité des territoires, en apportant des éléments objectivés et comparables sur les modes de gestion des services publics locaux. 

L’élaboration, la mise en œuvre et la comparaison de politiques visant à fournir au meilleur rapport qualité-prix des services publics essentiels requièrent une connaissance fine de la réalité du terrain. Or, la connaissance précise de « Qui fait quoi et comment ?» en matière de modes de gestion de ces services demeure largement parcellaire, comme le relevait encore la Cour des comptes dans son rapport de décembre 2024 sur les délégations de gestion des services publics locaux. Cette nouvelle édition s’inscrit dans cette recherche de transparence et de compréhension partagée. 

L’édition 2026 s’est concentrée sur les Établissements Publics de Coopération Intercommunale de plus de 100 000 habitants correspondant aux plus grandes villes et leurs agglomérations, systématiquement incluses dans le champ de l’étude, quel que soit leur statut administratif - Métropole, Communauté Urbaine, Communauté d’Agglomération. Afin d’assurer une couverture territoriale équilibrée, un nombre plus limité d’EPCI dont la population est comprise entre 50 000 et 100 000 habitants a également été retenu, notamment des chefs-lieux de département, des territoires à dominante rurale ou ultra-marins.  Au total, les informations rassemblées portent sur un échantillon de 176 intercommunalités, représentant près de 60% de la cible initialement identifiée et couvrant une population comparable à celle de la précédente édition. Cet échantillon permet ainsi d’analyser l’évolution des modes de gestion dans les territoires au cours des six dernières années.

Dans la continuité des précédentes éditions, cette cartographie des modes de gestion confirme les enseignements désormais bien établis par le passé :

• Aucun des EPCI observés ne recourt à un mode de gestion unique et homogène pour l’ensemble de ses services publics, ce qui traduit une approche pragmatique des politiques publiques locales, fondée sur la nature du service rendu, son niveau de technicité et ses enjeux financiers ou opérationnels.

• A l’appui de cette analyse, aucune corrélation, et a fortiori aucune causalité n’apparaît entre l’appartenance politique des exécutifs intercommunaux et le choix d’un mode de gestion, qu’il relève de la gestion directe ou déléguée. 

• Enfin, aucun des 9 services publics analysés dans le champ de l’étude n’est géré selon un mode unique de gestion sur l’ensemble du périmètre étudié. Si certaines tendances se dégagent, liées à la complexité ou aux spécificités de certains services (ainsi la gestion déléguée prédomine pour les transports urbains, alors que l’éclairage public ou la restauration collective relèvent largement de la gestion directe publique), il n’existe pas d’uniformité en la matière.

Cette photographie met également en évidence le caractère évolutif des choix de gestion. Selon les secteurs, entre 5 et 32% des EPCI ont changé de mode de gestion depuis le dernier recensement de 2019 ou envisagent de le faire à l’occasion d’échéances contractuelles prochaines, confirmant que les collectivités territoriales exercent pleinement leur capacité d’adaptation et de réversibilité. 

A noter parmi les nouveautés méthodologiques de cette édition, le recours aux outils d’intelligence artificielle pour compléter certaines données manquantes, en complément des nombreux entretiens menés auprès des responsables territoriaux. Par ailleurs, une dimension qualitative a été intégrée dans cette édition, au travers d’entretiens réalisés avec des directeurs généraux des services et des représentants des Commissions Consultatives des Services Publics Locaux (CCSPL). Ces entretiens complètent l’approche plus statistique de recensement de l’enquête principale en apportant un éclairage sur les perceptions et motivations qui président aux choix de modes de gestion. Ces éléments ont été restitués de manière anonymisée dans l’Atlas.

A l’avenir, l’Institut ambitionne de mettre à jour cette cartographie avec une périodicité plus rapprochée, en s’appuyant sur les nouvelles opportunités offertes par les outils d’intelligence artificielle. Dans l’intervalle, nous formons le vœu que ces résultats, analyses et tendances soient utiles à tous les responsables de villes, élus, et directions générales qui souhaitent se positionner ou se comparer avec leurs pairs et puissent informer leurs prises de décision.

Johanna Rolland, Présidente France-Urbaine

Sébastien Miossec, Président délégué Intercommunalités de France

Hubert du Mesnil, Président IGD